2014年7月30日公告

根据《中华人民共和国审计法》和《福建省预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，省审计厅组织开展了2013年度省本级预算执行情况审计工作。现将审计工作情况报告如下：

一、省本级预算执行审计情况

今年，省本级预算执行重点审计了省财政厅、省经信委、省交通运输厅、省公安厅、省住建厅、省林业厅、省国土厅、省水利厅和平潭综合实验区管委会等9个部门、单位，并对公共财政支出均等化、生态补偿机制等进行专项审计调查；同时，安排省国资委等20个部门、单位内部审计进行自查自纠。

经审计核实，2013年度，省级公共财政收入200.86亿元，加上级补助收入、下级上解收入、计划单列市上解省收入、债务收入、上年结余等，收入总计1511.38亿元；省级公共财政支出421.38亿元，加补助下级支出、上解上级支出、省补助计划单列市支出、安排预算稳定调节基金支出等，支出总计1328.08亿元；收支相抵年终结余183.3亿元。2013年省级政府性基金收入合计169.04亿元，支出合计 126.43亿元，年终结余42.61亿元。

（一）预算管理和预算执行的主要成效

审计结果表明，2013年省级财政认真贯彻落实中央和省委、省政府的决策部署，把握稳中求进的工作总基调，在复杂的经济形势下保持了财政运行的稳健态势，财政收入质量不断提高，财政改革稳步推进，较好完成了年度确定的预算任务，有力推动了“三规划两方案”实施和“五大战役”建设。

1. 财政收入增速快、质量得到改善。2013年，我省经济总体平稳向好，主要经济指标高于全国平均水平，为财政收入持续增长奠定坚实基础。全省公共财政总收入和地方公共财政收入双双超额完成年度目标，分别超年初预算1.7和6.5个百分点。公共财政总收入完成3430.35亿元，增长14%；地方公共财政收入突破2000亿元，完成2119.45亿元，增长19.3%，增速居全国第二、东部第一；税性收入比重同比提高0.6个百分点。

2. 财政支出结构持续优化。财政资金向民生、生态领域倾斜，有力促进了社会和谐稳定发展，体现了“三个注重”。一是注重产业发展，筹措资金保障一系列内外贸扶持政策的实施和支持海洋经济新兴产业发展，支持文化旅游发展，2013年省级财政下达扶持企业资金26亿元，积极落实近年来出台的稳增长调结构的一系列政策。二是注重城乡建设和区域协调，促进县域和小城镇经济发展以及生态建设和保护，下达7.63亿元用于造林、森林抚育等林业重点。三是注重民生、教育投入，进一步保障和改善民生，促进基本公共服务均等化，下达10.08亿元保障城乡义务教育阶段经费需求，拨付51.2亿元用于提高新农合和城镇居民医保财政补助标准，2013年农村低保标准提高到家庭年人均收入1900元，将城乡居民基本医疗保险政府补助标准从年人均240元提高到280元，将基本公共卫生服务经费标准从年人均25元提高到30元。

3. 财政专项资金管理进一步规范。2013年度对财政专项资金进行分类清理和整合，将专项资金从3601项整合为772项，收回资金27.16亿元，出台了《省级财政专项资金管理办法》、《省级部门财政拨款结余结转资金管理办法》，推动建立“立项科学、管理规范、注重绩效”的专项资金管理机制；同时进一步加大清理财政存量资金力度，初步整合清理了存量资金 45亿元用于省委省政府的重点项目。2013年下达一般性转移支付302.57亿元，较2012年度增长11.66%。

4. “三公经费”支出得到有效控制。省本级财政和各预算单位认真贯彻中央八项规定和省两办贯彻落实办法，采取切实有效措施，精简会议，加强培训管理，严格控制“三公经费”支出，取得了初步成效。根据财政部门提供的数字，2013年比2012年压缩“三公经费”1.48亿元，下降了19.83%。审计的8个部门“三公经费”共支出4206.14万元，同比下降12.72%；内审自查的20个部门“三公经费”共支出6147.17万元，同比下降21.99%。

（二）审计发现存在的主要问题

从审计情况看，2013年省本级预算执行情况总体是好的，但也存在一些需要进一步规范的问题。

1. 预算仍然粗放，财政管理水平需进一步提升

（1）细化率低。2013年公共财政预算批复到部门的经济社会发展项目年初预算119.99亿元，仅细化24.79亿元，细化率为20.66%，低于2012年的20.74%；政府性基金部门2013年初预算53.98亿元，仅细化7.41亿元，细化率为8.86%，低于2012年的9.46%。抽查28个部门（含内审自查），有18个部门年初发展性项目细化率未达到规定的要求，平均细化率为12.22 %；有9个部门细化率低于3%，有的完全未细化。

（2）待分配资金下达进度慢，支出进度低于上年水平。主要有2013年财政年初预算待分配指标84.94亿元，至年末有17.84亿元未分配下达，执行率为79%；公共预算部门年初待分配指标109.01亿元，至第二季度末未分配下达61.23亿元，执行率为43.83%，进度比上年同期慢16.13个百分点。有20个部门二次分配资金下达进度为零；有5个部门二次分配资金下达进度低于7.5%，余额合计15亿元。因预算细化率低、资金分配和拨付慢，造成近年来省委省政府确定的产业发展项目、民生支出等项目，有的无法如期实施，如年初安排城区中小学扩容工程资金2.58亿元，当年一直未使用；引进人才专项当年资金使用率仅为5.49%，年末资金结余达6.45亿元(上年结余3.62亿元)。

（3）财政补贴资金被个别企业虚报冒领。审计发现，龙岩、福州等地11家企业在用电、产值、税收三个方面未同时符合规定的情况下，获取增产增效奖励897.03万元。

2. 专项资金使用管理需进一步改进

（1）专项资金设置上交叉重叠，边际不清。如，2013年财政预算安排工商发展专项资金35项计19.91亿元，有的专项扶持对象、范围存在交叉，用途重复，使用相互调剂，存在一定的随意性；有的专项设置后一直没有安排使用，无法发挥资金效用和形成合力。

（2）专项转移支付占全部转移支付的比例偏高，有的专项补助过于分散。2013年下达的对下专项转移支付374.08亿元，占全部转移支付的57%。年初财政待分配和部门待分配指标下达的专款，存在零星补助和不同处室预留资金补助项目雷同的情况，如补助村道等村级基础设施项目，金额大部分为5万至8万元，涉及指标文件11份，补助金额4712万元，其中财政待分配资金下达补助款2653万元、部门待分配资金下达补助款2059万元，存在撒胡椒面现象。

3. 财政支出效益有待进一步提高

（1）财政存量资金大。省级财政资金结余结转存在逐年加大的趋势，公共财政预算、政府性基金预算、省级专项支出专户、非税专户等都存在不同程度的结余结转；审计（含自查）的28个部门、单位结余结转资金计175.69亿元。主要原因：一是预算编制不严谨，不精细。如因测算不准造成城区中小学扩容项目、普通高中经济困难学生助学金、中职学校免学费、农田水利建设等资金，2013年末结余结转5.53亿元；2013年新开征的森林资源补偿费，年末结转3.69亿元。二是部门单位因任务完成不及时等原因造成。如利用闲置校舍改建幼儿园专项资金2013年末结转2.60亿元、美丽乡村建设补助指标4亿元2013年末才进行调整、中央2012年提前下达2013年重大公共卫生服务项目补助资金结转6530万元和基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度补助资金结转5193万元。三是有些项目已完成，未统筹使用而形成。如已完成的省级基层工商部门综合服务场所建设资金2013年末结余3310万元。四是省级新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费分别以待分配支出等形式结余结转22.50亿元。资金结余结转大，影响了财政资金的使用效益。

（2）专项资金在市县财政或主管部门层层滞留。林业类专项资金（含基金）2013年共下达22.50亿元，占当年项目经费预算的80.32%。延伸7个县（市、区）林业局，预算安排3.82亿元，滞留资金2.26亿元, 占下达预算的59.16%；有的专项资金分文未动、有的仅少量使用。2013年土地整理复垦开发专项资金下达16.27亿元，各地仅安排支出5.57亿元，占下达预算的34%。

（三）审计建议

1. 改进预算管理制度，推进财政绩效评价工作。财政资金年初细化率低和二次分配进度迟缓的问题，尚未得到有效的改进。虽然每年省财政都对项目细化率和预留资金的再分配下达进度、以及项目库的建设作了明确规定，但在实际编制过程和执行中未得到有效执行。建议省级财政和部门形成合力，积极推进预算编制改革和专项资金管理改革，落实《省级财政专项资金管理办法》，切实提高专项预算细化率和加快资金二次分配进度，积极推进财政绩效评价工作，将支出进度作为重要指标纳入评价指标体系，为预算顺利执行打下良好基础。

2. 继续加大力度清理结余结转，盘活财政存量资金。财政性资金结余结转逐年增大，已形成相当大的规模。省财政厅应按照《省级部门财政拨款结余结转资金管理办法》的规定，进一步加大结余结转资金的清理与统筹力度，切实推进零基预算，对财政净结余、部分收入类专户资金等无指定用途的存量资金，重新纳入财政预算管理；对有指定用途的存量资金，应分清项目性质安排资金使用，确保专项资金目标不重叠、范围不交叉、实施有期限、绩效有考核，逐步减少结转和消化结余资金，以切实提高财政资金使用效益。

二、公共财政支出均等化专项审计调查情况

结合2013年省本级预算执行情况审计工作，省审计厅对2012年、2013年两个年度我省公共财政支出均等化情况开展审计调查。审计调查表明，近年来省财政等相关部门认真贯彻落实《关于进一步加快县域经济发展的若干意见》（闽委发〔2011〕3号）精神，相继制定出台了《县级基本财力保障转移支付办法》、《省对县（市）财政收入增长考核奖励办法》等一系列政策措施，对下转移支付补助逐年增大，县级财政实力进一步增强，基层公共服务能力进一步提升，有力促进了我省县域经济发展。但从调查情况看，我省县级财政公共支出也存在一些差异。主要是：

（一）常住人口人均财政支出和人均社保、医疗卫生、农林水事务、住房保障支出水平，发达县低于中等县和扶贫县。2012年、2013年，发达县常住人口人均财政支出两年平均为4415元，分别比中等县5168.5元低753.5元、比扶贫县5084元低669元。社会保障就业、医疗卫生、农林水事务和住房保障支出：发达县两年平均分别为352元、382元、505元和89.5元，中等县两年平均分别为465元、489元、843元和116.5元，扶贫县两年平均分别为532.5元、514元、1024.5元和132元。四项人均支出情况均为发达县低于中等县，中等县又低于扶贫县。

（二）财政供养人口人均支出，发达县高于中等县和扶贫县。2012年、2013年，财政供养人口人均支出两年平均为：发达县24.16万元、中等县15.35万元、扶贫县12.1万元，发达县是中等县的1.57倍、是扶贫县的2倍。

（三）生均教育支出，发达县高于扶贫县。2012年生均教育支出：发达县平均8924元，其中最高的县17243元；扶贫县平均7825元，其中最低的县4834元。2013年生均教育支出：发达县平均10368元，其中最高的县22927元；扶贫县平均9045元，其中最低的县5458元。2012年生均教育支出最高的县是最低县的3.57倍，2013年生均教育支出最高的县是最低县的4.2倍。

我省县级公共财政支出水平不高、并存在不够均等的情况，虽然有各地经济发展水平、产业结构、财政收入质量等方面的原因，但与以下因素有较大关系：一是劳动力人口向发达地区转移，降低了发达县人均支出水平。据调查统计，9个发达县平均常住人口99.87万人，平均户籍人口85.29万人，发达县平均每个县转入外来人口14.58万人。而23个扶贫县，平均常住人口24.4万人，平均户籍人口30.76万人，平均每个县转出人口达6.36万人。此外，近年来，省财政也加大了对扶贫县的转移支付力度，这也是扶贫县常住人口人均财政支出水平提高的一个因素。二是扶贫县财力薄弱，是供养人口财政支出和生均教育支出水平低的重要原因。2012年和2013年平均财力发达县分别是扶贫县的5.05倍和4.70倍。23个扶贫县社保、医疗卫生、教育、农林水事务、住房保障等五项民生领域支出，占年度公共财政总支出的比重2012年和2013年分别为67.73%和64.26%。

随着社会经济的发展和城镇化步伐的加快，经济不发达地区人口，特别是农村劳动力人口，逐步向经济发达地区转移，使发达地区和城镇化水平高的地方人口大幅增加，发达地区将因人口转移而逐年增加财政支出压力。而不发达的地区，劳动力虽向发达地区转移，但经济发展缓慢、财源基础薄弱，社保、医疗卫生、教育、农林水事务、住房保障等五项民生领域支出承担的压力依然较大。在教育支出方面,县乡两级负担的教育支出占教育总支出的比重，2012年平均为85.04%、2013年平均为87.32%。

因此，公共财政支出均等化，应根据各地经济的发展状况和劳动力人口转移的因素，进一步研究完善省对下财政体制，不断调整补助的标准和系数。审计认为，既要关注财政供养人员人均财政支出低于全省平均水平的补助，也要关注针对辖区全体常住人口的基本健康、基本教育、基本社会保障福利等人均基本公共服务均等化问题。前者通过一般转移支付来实现，这在财政分配的长期实践中已经积累了经验，而后者需要进一步探索长效的常态化的实现方式。路径可以为：一是合理划分各级政府间事权与支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度，哪一级事权和支出责任由哪一级财力承担,适当上移外溢性明显的公共服务性事项，如生态环境、教育支出等；二是构建社会转移支付系统，将原有对民生项目专项转移支付的部分剥离出来，采用因素分配法，侧重考虑常住人口、劳动力转移、区际间的平衡，以均衡性转移支付的实施，实现基本公共服务均等化的目标；三是强化省级政府的事权和支出责任，对省级承担需要由下级承办的事权和支出责任，应由省级安排专项转移支付，让省级财政在提供公共服务中发挥更大的作用。努力构建以均等化为目标，内容包括一般转移支付、社会转移支付和专项转移支付在内的功能齐全的转移支付系统，促进区域间协调发展和社会和谐。

三、生态补偿机制专项审计调查情况

上半年，省审计厅对我省生态补偿机制的建立及落实情况开展专项审计调查，在了解省财政厅、省国土厅、省环保厅和省林业厅相关政策和资金分配的基础上，重点调查了南平、三明、龙岩和宁德等4个设区市及所辖的武夷山、新罗、泰宁和古田等12个县（市、区）。

调查结果表明，我省生态补偿机制的建立走在全国的前列。目前已初步形成了由省生态保护财力转移支付办法、闽江九龙江重点流域上下游生态补偿机制、森林生态效益补偿基金制度和矿山生态环境恢复治理补偿机制组成的生态补偿机制，是全国最早实施森林生态效益补偿和江河下游地区对上游地区的森林生态效益补偿的省份，我省生态补偿机制的贯彻落实情况总体良好，相关生态补偿机制的建立和实施，促进了生态保护与生态补偿理念的推行。生态省建设启动以来，成效明显，我省成为全国唯一水、大气和生态环境全优的省份。一是积极落实重点流域补偿机制，流域水环境质量逐年改善。各地围绕流域整治目标，以整治项目为抓手，以改善水质为目标，努力推进流域水环境整治工作，流域生态破坏现象得到一定遏制。二是改革创新生态公益林管护机制，探索建立地方补偿机制。龙岩、三明等地从提高管护人员工资待遇、改革管护模式和建立长效机制等方面入手，有效调动了广大林农保护和建设生态公益林的积极性。武夷山市和沙县在全省率先建立县级森林生态效益补偿制度，以提高生态公益林的补偿标准；永安市多方筹集资金开展重点生态区位商品林的赎买试点工作。三是稳步推进矿山生态环境恢复治理补偿机制，治理工作取得一定成效。各地国土部门采取多种措施，提高采矿权人履行矿山生态环境保护与恢复治理的责任意识，督促采矿权人按照矿山生态环境恢复治理方案实行“边开采、边治理”，促进了流域矿山的生态植被恢复。但审计调查也发现我省生态补偿机制的整体框架还有待进一步构建，下列制度瓶颈需要突破：

（一）约束性的制度设计需要跟进，已出台的补偿政策需要进一步落实。一是“矿山生态恢复治理保证金”制度执行不够到位。审计抽查了616个矿山保证金的计算缴交情况，有364个矿山少缴保证金计2.45亿元，占应缴数的85.25 %，其中235 家许可证到期或已关闭的矿山少缴保证金计1.73亿元；此外，保证金返还比例偏低，省国土厅、4个设区市本级和12个县（市、区）国土部门共收取保证金6.87亿元，只返还339.68万元用于9个矿山的恢复治理。二是所抽查的市县多数没有相应安排森林生态效益补偿资金。4个设区市本级和大部分县（市）对生态公益林的补偿完全依靠中央及省财政的补偿资金，没有随着当地财政收入的增长，提高辖区内生态公益林的补偿标准，并建立受益者合理负担的直接补偿机制。

（二）补偿范围有待扩大，补偿标准有待提高。一是生态保护财力转移支付资金对限制开发区域和禁止开发区域因保护生态环境所承担相关支出的补助有限。审计调查的12个县（市、区）中有11个属于限制和局部禁止开发区域，2013年11个县用于环境保护和生态建设的财政投入资金计12.73亿元，而同期获得的财力转移支付资金仅1.93亿元，只占投入资金的15.13%；因环保、限制开发等原因而丧失发展机会的补偿机制尚不健全。二是生态公益林的补偿标准不足以弥补林权所有者因政策限制造成的损失，生态补偿的激励作用未能充分发挥。目前全省共界定生态公益林4289.67万亩，其中大部分为集体和个人所有，2228.68万亩国家级生态林中就有2144.85万亩属于集体所有，占96.24%。我省省级以上公益林现行的补偿标准为17元/年亩，除去公共管护支出、村集体组织监管费和直接管护费，林权所有者得到的补偿费平均仅有10元/年亩左右，而对生态公益林的砍伐限制，以及生态公益林林木所有权不得买卖、林地使用权不得转让的规定，拉大了生态公益林与商品林的收益差距。

（三）系统性和完整性的政策制度有待改进，补偿机制的功能与作用有待进一步发挥。一是重点流域水环境综合整治专项资金及财力转移支付资金的计算分配方式不合理。在测算分配资金时，侧重从限制、禁止开发区域的人口和面积等因素考虑，没有充分考虑山区县特别是扶贫开发工作重点县的地方级公共财政收入水平；在下达补偿资金时，仅公布分配基数、奖补金额和考核得分，没有公布相关指标的测算过程，无法达到通过对相关生态环境指标的考核建立激励约束机制的作用。二是重点生态区位商品林和天然林无法享受森林生态效益补偿，砍伐受限，林权所有者的利益无法充分保障，在目前尚无赎买情况下，应考虑纳入生态保护并享受生态林补偿政策。三是江河下游地区对上游地区的森林生态效益补偿额度未进行适时调整。2013年我省江河下游地区对上游地区的森林生态效益补偿资金为1.29亿元，全省9个设区市应承担的补偿资金额度是以2006年和2007年两年城市工业用水和生活用水量为测算依据，未综合考虑地域差异、环境动态变化、地方财力状况和森林覆盖率等因素，无法准确反映上游地区对下游地区的森林生态贡献。

（四）与主体功能区规划相适应的生态补偿机制有待健全完善。一是没有根据“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，建立重点流域生态补偿管理办法，并合理确定流域上下游地方政府的考核标准和补偿金额。现有的“流域资金管理办法”规定的资金来源，没有包括敖江流域下游地方政府上解的流域生态补偿金和上游地方政府配套的流域治理资金，没有建立涵盖敖江流域的生态补偿机制。二是未能合理划分各级政府间的事权与支出责任，无法起到提高源头地区保护水源的积极性和受益水平的作用。2013年省流域办下达闽江、九龙江、敖江流域水环境综合整治计划投资15.47亿元，重点推进164个项目，省财政厅和省环保厅下达整治资金2.1亿元，只占整治计划总投资额的13.6%，部分地方整治项目多，资金投入大，省里下达的补偿资金难以满足流域生态保护和建设的需要。三是缺乏对矿山临时塘口生态环境恢复治理的规定，矿山生态环境恢复治理工作无法保证。现行规章没有对因公路、铁路等项目建设需要由施工单位临时开挖的采石场（即临时塘口）保证金的收取、生态环境恢复治理协议书的签订及治理方案的编制等方面进行规定，造成在临时塘口关闭后无法有效落实恢复治理的现象。

针对上述问题，审计建议：

1. 健全补偿机制。加快研究出台涵盖闽江、九龙江和敖江等重点流域的上下游生态补偿管理办法，明确各生态补偿主体的责任和义务，为流域生态补偿机制的落实提供制度保障；理清主体功能区性质，优化生态公益林布局，积极探索生态公益林赎买机制，促使全省生态公益林规模、结构、布局更加合理；改进补偿资金的分配方式，充分考虑地区差异和经济发展水平，确保程序公开透明，减少资金分配的随意性，以提高生态保护地区的受益水平和保护生态环境的自觉性。

2. 完善支付体系。在明确划分政府间事权与支出责任的基础上设计生态补偿转移支付体系，强化省级事权和支出责任，并明晰各级政府的事权和支出责任范围，建立有利于调动各方积极性的财力保障和奖惩机制，如在上游流域限制开发的情况下，下游流域受益的地区应通过横向转移支付参与补偿；同时要强化转移支付的力度，将现有的各类生态建设与补偿资金进行清理整合、统筹使用，增加对限制开发和禁止开发区域转移支付的规模和比例，增强其基本公共服务和生态环境保护的能力，增强补偿资金的规模效应和激励带动作用。

3. 调整投资政策。政府预算内投资要重点用于支持限制开发和禁止开发区域的生态修复、环境保护、农业综合生产能力建设和公共服务设施建设，加大在生态移民和促进就业、基础设施建设和支持适宜产业发展等领域的投资力度；对区域内的国家和省里支持的建设项目，要适当提高省级补助或贴息的比例，对基础设施项目，要降低市县政府配套资金的比例，直至取消市县政府的配套。

4. 优化评价体系。按照不同区域的主体功能区定位，建立起各有侧重的绩效考核评价办法。对限制开发和禁止开发的农产品主产区和重点生态功能区，实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，把主体功能区主要目标的完成情况作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据，并强化考核结果的应用，有效引导各地自觉推进形成主体功能区。

审计中发现的问题，有些是发展中出现的问题，有些正在改革推进中，有些是可以马上整改的。审计重在整改，整改需要合力。在今年审计和审计调查中发现的上述问题，省审计厅已依照有关法律法规的规定，出具审计报告和下达审计决定书。各相关部门、单位高度重视审计反映的问题，积极采取措施进行整改，有些问题在审计期间已得到了及时纠正，审计整改成效明显。我们相信，随着各级各部门对审计工作的重视，审计部门必将在国家治理中更好地发挥国家利益捍卫者、公共资金守护者作用。