地方政府专项债券是指为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。近几年专项债使用领域的不断扩宽以及发行规模的扩大有力推动经济增长，在各地基础设施项目、民生服务、生态环境等领域发挥举足轻重的作用，成为扩投资、促发展的重要手段。地方债务的快速扩容虽然在短期内缓解了地方财政压力，但也对未来财政及债务可持续性提出了更大的挑战^[1]。例如2023年审计署审计工作报告中就提出，专项债项目安排不科学、部分专项债项目未发挥政府投资带动放大效应等，2023年海南省存在专项债券资金安排与项目需求不匹配、违规申报专项债券等。基于此，有必要基于地方政府专项债发展趋势，分析当下政府专项债券资金使用效益不高的原因，并立足工作强化审计职能促进专项债资金使用效益，化解地方债务风险、推动地方经济高质量发展。

　　一、地方政府专项债发展趋势

　　2015年以来，地方政府专项债从无到有，发行规模不断增加，使用范围持续扩大^[2]。

　　(一)专项债使用领域不断扩宽，并重点投向各类基建项目

　　地方政府专项债起源于，2014年修订后的《中华人民共和国预算法》允许地方政府通过举借债务的方式筹措预算中必需的建设投资的部分资金。在2015-2016年，政府债券以一般债为主。2017年-2018年，允许发行土地储备、收费公路、棚改专项债券，专项债的投资领域向这三个领域集中。2019年9月扩大专项债券使用范围，重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。2020年7月新增专项债券资金坚持不安排土地储备、房地产相关项目，自此专项债资金重点投向基建项目。2021-2022年，陆续将国家重大战略项目、保障性安居工程、新型基础设施、新能源项目纳入专项债券支持范围。2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提到要合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。

　　(二)随着使用领域的拓宽，专项债的发行规模不断扩大

　　2015年新增专项债发行额959亿元，目前2023年的新增专项债发行额399555亿元，年均增长率达到了112.6%，增长速率快。并且远超一般债发行额，自2018年新增专项债发行额超越一般债后，就保持较大的比例，2021年、2022年、2023年分别占全部新增债券发行额的82.06%、84.91%、84.93%（数据来源：中国地方政府债券信息公开平台）。

　　二、从政府专项债各环节分析当前政府专项债使用效益不高的原因

　　(一)从“借”的环节分析

　　“借”的环节包括项目发起、项目准备、项目审核、项目入库、债券发行等。从“借”的环节分析效益不高的原因：一是部分项目质量较差。一方面个别地方政府为了政绩上马大量项目，但是在实际进行中由于未能做好前期规划以及忽视当地政府的经济水平，在项目通过后缺乏充足的资金支持，因此将项目包装，设计成专项债项目，试图用专项债资金建设项目^[3]。也存在未做好项目前期手续，对于项目的可行性研究不充分就盲目申报的情况，造成项目推进缓慢，甚至项目搁置。另一方面专项债的发行规模由全国人大审批，财政部进行具体分配，所以存在地方政府为了争取更多的额度需要推出更多项目，但能够稳定带来收益的优质项目在经过几年的发行后逐渐减少，为了项目数量，个别申报单位通过夸大预期收入、低估项目成本、虚报项目收入来源等方式包装，将部分收益较差甚至没有收益的项目进行申报，还有部分项目，将不符合专项债使用条件的各类商业项目、政绩工程作为子项目打包进项目包中。二是项目审核把关困难。审核单位和申报单位存在信息不对称，上级审核部门对基层项目需要进行实质性审核，但由于工作量大，设计专业领域广，很多项目的审核效果不佳，只能通过材料进行粗略的判断，这给了很多质量较差的项目混入其中的机会。三是市县政府更加激进。省级政府作为代为举债的主体，使用自己的信用作为担保为市县政府举借债务，实质上存在“借”“用”主体不对称的情况，无形中为市县政府承担风险，也让市县政府敢于采取风险更高的做法，这导致市县政府有机会利用信息不对称的情况，将质量大量较差的项目夸大收益后进行申报，省政府在无形之中增加风险。

　　(二)从“用”的环节分析

　　“用”的环节包括资金拨付、资金使用、还本付息等。从“用”的环节分析效益不高的原因：一是支付进度缓慢。部分项目前期工作没做好或者是由于征地拆迁等问题，导致项目进展缓慢，虽然债券资金已经到位，但是出现了钱等项目的情况，根据2023年审计署审计工作报告，截至2023年底，522个项目274.24亿元债券资金当年即闲置或被挪用。二是部分专项债券资金随意调整。为了提高专项债资金的使用效率，中央允许对专项债用途进行调整，但同时也要求坚持以不调整为常态、调整为例外。但实际工作中存在随意调整专项债资金的情况，例如海南省部分县市14个项目合计3.67亿元发行后即全额调整，调整时间最短的项目仅为一个月。部分县市8个项目反复调整（海南省人民政府关于2023年度省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告）。三是超进度拨付。当前，地方政府为了应对有关部门的专项债券支出进度考核，对支出进度调控，通过“以拨代支”的方式，对部分不符合支付条件的项目超进度拨付，造成实际工程量与支出进度不符的情况。四是违规挪用。由于各地政府财政存在不同程度的紧张，缺少充足的资金投入建设，因此出现挪用部分专项债资金用于非专项债项目领域，例如广东部分市县将专项债资金用于其他项目建设或土地储备等领域，设计金额66.15亿元（来源：广东省人民政府关于 2023 年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告），湖北部分市县用于投资入股、新建酒店等领域合计金额18.32亿元（来源：湖北省人民政府关于2023年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告）。

　　（三）从“管”的环节分析

　　“管”的环节包括项目管理、信息披露等环节。从“管”的环节分析使用效益不高的原因：一是会计核算不准确导致账实不符，由于各项目单位的会计水平参差不齐，对专项债的会计核算也理解不同，就出现部分专项债项目的一些前期费用未能计入专项债项目形成的资产中，或是将项目的配套资金独立核算，未将其纳入专项债项目形成的资产，不能如实体现专项债项目的资产，出现账实不符的情况。二是监管缺位，由于专项债资金的特殊性质，对于政府来说是债务，但是对于项目单位来说就是财政拨付资金。部分项目单位对于资金的管理粗放，缺少控制资金使用的意识，特别是国企，不同于政府各单位对资金有较强的约束制度，资金的使用相对自由，就造成了项目资金的闲置、浪费。而财政部门更多的是对资金拨付，对项目建设过程没有进行有效的监控和制约，此外由于信息披露的内容较少，来自外部的监督力量也较弱。三是绩效考核效果不佳，政府绩效管理设置的绩效目标不切合实际，项目单位开展的绩效评价质量较差，不客观，评价完成后，监管部门也未及时要求督促整改，或未实际查看监管效果，只对书面材料进行检查。四是对项目管理的不充分，专项债项目的招、投标环节等环节未严格履行有关程序；部分项目未按要求及时进行竣工、验收，许多资产也长期未转入固定资产；项目资产登记、报告、监督等制度也不健全，甚至还有资产被纳入地方国企名下进行管理，后被企业因为融资需要用于抵押的现象。五是信息披露不健全，近年来，我国不断完善政府专项债信息披露制度，保证了信息披露的真实、及时、准确，但存在对项目专项债出具的法律意见书中对项目的风险提示不够充足、收益有关的数据和信息披露可靠性不足的情况。同时由于政府专项债的主体比较特殊，并不需要按照债券市场的相关规定实时披露信息，对于项目开展进度以及支付情况等不需要进行披露，因此对使用者的价值并不高。

　　（四）从“还”的环节分析

　　“还”的环节包括还本付息，从还的环节分析，一方面存在项目收益不如预期，项目完工后因为使用量不达标，定价不合理等情况，收益不及预期的情况频发，部分项目甚至因为建成后不符合实际需求而无法产生收益。另一方面“用”“还”主体不一致，根据预算法，有能力发行地方政府专项债的是省级政府，但各市县也有大量的资金需求，因此在实践中就出现代为举债的情况，即在省级政府在举债之后将资金转贷给市县政府，造成责任错位的现象。

　　三、地方政府专项债资金效益不高所引发的风险

　　(一)地方政府专项债资金效益不高引发财政风险

　　财政风险是指：政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性^[4]。地方政府专项债的运行逻辑是由政府举债建设公益性项目利用项目收益还本付息，只要项目能保证收益，这套机制就能运行下去，但是当下各地的专项债项目效益不高，部分项目预期收入不足以保证还款与收益的平衡，已经出现由政府资金承当还本付息的情况，例如2022年山西部分市县33个项目完工一年以上无收益，3.24亿元债券利息由市县财政承担（来源：山西省关于 2022 年度省本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告），一旦专项债偿债需要挤占地方财政资金，就会导致地方政府疲于应付偿债压力，进而影响政府的履职尽责，社会的稳定运行，引发财政风险^[5]。同时，政府专项债属于政府性基金预算并不纳入赤字监督，隐藏了地方政府的财政风险。

　　(二)地方政府专项债资金效益不高引发金融风险

　　地方政府专项债以债券的形式流入债券市场，成为连通金融市场和地方财政的工具，在刺激金融的同时也为风险传导提供了机会。在二级市场中，地方政府债券持有机构主要是商业银行，截至8月末占全部投资者的80.37%（数据来源：中国地方政府债券信息公开平台），当地方政府专项债资金效益不高导致偿债压力出现时商业银行持有的资产质量就会下降，债务风险转化为金融风险，商业银行作为金融活动的重要参与者，一旦出现大规模的债券违约资产迅速贬值，就会使金融市场恐慌，例如2009年的欧债危机。而政府出于维稳考虑必定需要挤占其他的财政资金去弥补违约的债券，而挤占财政资金又会影响政府的履职尽责，社会的稳定运行，引发财政危机，最终形成恶性循环。

　　四、强化审计职能促进专项债券资金使用效益

　　地方政府专项债是当前和今后一段时期政府建设公益项目的重要资金来源，但当下政府专项债使用效益不高，将引发财政风险和金融风险。政府审计能够抑制地方政府债务增长^[6]，国家审计机关应尽好经济监督的本职工作，强化监督、评价和建议等职能，促进专项债资金使用效率，防范化解债务风险，更好的发挥专项债经济杠杆作用，推动经济高质量发展。

　　(一)强化审计监督职能

　　审计工作的监督，强化监督专项债项目有关的财务与非财务信息的真实性，项目全过程的合规性。一方面要加强监督真实性，专项债项目质量较差是目前亟待需要解决的问题，监督就可以重点审查专项债在发行过程中第三方评估机构出具的财务评价报告和法律意见书以及核查评估机构相关资质，同时通过检查项目实施单位编制的有关材料，核实是否存在同一项目多头申报的情况。在项目启动前，对专项债资金的预算编制进行详细审查，确保预算合理、真实，避免虚高预算和不合理的支出安排。同时，在每个重要节点通过现场调研或资料审核确认项目进度符合实际需要，避免出现项目延期或偷工减料。加强监督合规性，项目的前期工作未能做到位导致项目资金闲置，因此需要重点监督项目前期手续的完整性、规范性，同时也要重点监督专项债项目有关的招投标手续是否完整，公平公正，避免有人利用专项债项目攫取利益；为了避免超进度支付、专项债资金投向不合规领域，审计需要重点监督财政部门、有关项目单位在拨付时，资金的支出与项目进度是否匹配，资金投向的项目是否符合专项债项目的领域以及资金有无被挪用或“以拨代支”等情况；在审计过程中发现部分项目单位的会计对专项债的会计核算有误，不能如实放映专项债项目形成资产，以及部分项目在建成后未转固形成资产，因此需要监督会计的核算情况，特别是各项目的前期费用的核算方式，固定资产是否及时转固。

　　(二)强化审计评价职能

　　审计工作的评价，是要评价专项债项目带来的收益。可以委托专业的第三方评价专项债资金投入项目的成本效益，包括对资金的投入产出比进行分析。通过对比类似项目或参考行业标准，测算实际支出与预算的差距，识别资金使用中的浪费现象。要评价项目是否能够产生社会效益，特别是促进经济发展和民生改善的情况。例如，在教育、医疗等项目中，审计机构可以关注项目是否改善了当地居民的生活条件，是否推动了就业增长或提高了公共服务质量。对于环保领域的项目，审计可以进行环境影响评估，分析项目是否符合环保要求，避免对生态环境造成负面影响。通过对环保标准的审查，避免专项债资金支持的项目对环境带来长期不良影响。

　　(三)强化审计建议职能

　　审计工作的建议就是以审计结果为基础提供审计建议促进建章立制。一方面在审计过程中发现管理方面的不足，可以建议改进专项债资金管理的流程，例如建立资金流向跟踪系统，实时记录资金使用状态，防止资金滞留或挪用。还可以引入信息化管理工具，提升专项债资金使用的透明度。另一方面是从宏观角度为政府建言献策，提出风险防控政策，强化风险管理顶层，设计风险预警和应对措施，建立资金使用过程中的风险预警机制，对于高风险项目和阶段，审计部门可以设置关键风险指标，并定期跟踪，在项目实施过程中，针对潜在风险提供预警报告，并为地方政府和项目单位提出规避风险的措施。结合绩效考核，将绩效考核结果与资金拨付挂钩，推动项目单位的工作积极性。例如，对效益好的项目增加后续拨款，对未达标的项目暂缓拨款，从而提升专项债资金的使用效率。审计工作还可以建议引入第三方专业机构对部分项目进行监督，增加独立性和公正性。

　　参考文献：

　　[1]闫衍.快速发展中的地方政府专项债风险及对策[J].经济导刊,2023,(03):41-44.

　　[2]曹婧,韩瑞雪.地方政府债务风险的传导机制及化解路径[J].金融市场研究,2023,(12):113-123.DOI:10.20134/j.cnki.fmr.2023.12.012.

　　[3]王为.政府专项债资金管理使用存在问题审计视角分析[J].理财,2024,(09):28-29.

　　[4]刘尚希.财政风险:一个分析框架[J].经济研究,2003,(05):23-31+91.

　　[5]金香爱,仝怡菲.地方政府专项债券风险防控的法治化进路[J/OL].重庆科技学院学报(社会科学版),1-15[2024-11-06].http://kns.cnki.net/kcms/detail/50.1175.C.20240830.1527.002.html.

　　[6]马东山,韩亮亮,张胜强.政府审计能够抑制地方政府债务增长吗?——财政分权的视角[J].审计与经济研究,2019,34(04):9-21.

　　作者姓名：陈松烽                                         单位：连江县审计局