【摘  要】随着县域经济高速发展，基建投入不断加大，重点项目逐年增多，“项目办+公司”建设管理模式应运而生，即政府指令性、公益性项目采用政府设立临时机构项目指挥部作为责任单位，国有企业作为建设业主单位。地方政府为推进项目建设，往往疏于对项目办和公司的管理，基层审计部门由于受人力、制度等方面原因约束，未能实现审计全覆盖。一些项目办和公司往往涉及大量资金往来，可能成为滋生腐败风险的领域。本文首先对“项目办+公司”审计监督现状进行分析，进而提出建议，为加强该模式的管理和审计监督作探析。 

　　【关键词】县域建设项目 项目办+公司审计监督 国企审计 

　　近些年，县域城镇化建设进入“快车道”时期，不少重点项目均采用“项目办+公司”模式，能够有效解决资源调配、土地征迁、项目建设中遇到的难题。项目指挥部和公司在项目推进过程中发挥了不可替代的作用，但也存在许多问题，如基建程序、资产交接不规范、权责不清等，存在一定的监督盲区。 

　　一、县域“项目办+公司”模式的审计监督现状及问题 

　　审计监督是依法对行政机关及企事业单位的财政财务收支活动、经济效益和合规情况进行审查，如对建设项目进行跟踪审计、对项目办进行财务收支审计、对作为建设业主单位的国有企业进行资产负债损益审计、对工程项目进行造价审计等。加强审计监督有利于促进廉政建设与项目管理，促进企业国有资产增值保值，提高建设项目的社会效益和经济效益。但当前部分县域“项目办+公司”审计监督制度、专业技术人员配备等方面还存在许多不足，制约了审计发挥“治已病、防未病”的作用。以福建省某个较为发达的县级市为例，该地区有30多个重点项目采用“项目办+公司”的模式，近10年审计部门仅按上级统一布置并受托开展过一次指挥部管理情况的审计调查。当前项目办普遍存在工程项目管理机制不精细、审批程序履行不严格，项目办和公司财产清理、交接或撤销不规范，财务、固定资产底数不清等问题，形成国有资产流失的隐患。 

　　（一）审计监督与管理机制有冲突 

　　1、部分审计监督权弱化。从当前国家审计制度实际运行来看，审计机构和审计人员因人财物由同级政府管理，在同级监督的过程中，常处于被动局面。审计监督本身对被审计对象没有直接的制裁权，也不利于审计监督效果的提高。 

　　2、审计对象级别更高。当前大部分县域建设项目办基本是由市领导挂帅，级别上高于当地审计监督部门，审计机关在现行制度中对项目办或者指挥部开展审计受到一定限制。 

　　3、审计结果被接受程度低。对于建设项目造价审计，许多项目办直接交由造价咨询公司或者其他中介机构来执行审计工作，大多数施工单位愿意接受中介公司的结果，而比较排斥政府审计机关的审计结果。且住建部明文规定，政府或国有投资工程不得以政府审计机关的审计结论作为工程结算依据，在一定程度上也削弱了审计监督作用。 

　　（二）审计监督存在盲区和局限性 

　　1、现有审计监督覆盖面不够。政府审计机关以项目跟踪审计、造价决算审计为主，对项目办的收支或者项目业主国有企业资产负债损益情况等进行审计开展较少，往往仅是在涉及相关事项时才进行延伸调查，导致对项目办和公司管理、监督存在缺位。 

　　2、内审机构监督不到位。当前项目办基本未设置内审监督机构，对相关资金的使用把控不严。另外，因项目办机构相对国有企业级别较高，作为建设业主单位的公司基本也游离于所属集团公司的监管之外，集团公司内审机构难以发挥经济监督作用，造成集团公司对子公司监督乏力。 

　　3、国有企业审计存在局限性。行业主管部门与国有企业各自职责定位、权责划分不够清晰，运营过程中，集团未参与项目决策仅负责出资,对项目运作的开发建设和成本投入未能有效管控。项目业主公司呈多头管理现象，集团公司“三重一大”流于形式，实体化、市场化运作成为空谈，对国有企业可持续发展、人才培养也存在一定的局限性，这些都将使审计监督受到约束。 

　　（三）审计监督力量不足 

　　1、政府审计专业人员严重不足。国有企业审计、工程建设项目审计方面的专业技术人员严重不足，工程审计有时需要委托第三方中介机构，项目建设中工程签证、验收、结算不规范也使工程建设项目存在审计风险。 

　　2、国有企业内审人员水平有限。当前，集团公司内部监督机构起步晚，内审人员对工程项目管理的方针政策、法规制度不熟悉，没有掌握工程造价理论基础知识，对项目公司进行监督效果有限。 

　　（四）审计评价体系缺乏 

　　1、评价责任主体不清。当前县域项目办工作人员大都是临时抽调，人员素质参差不齐且交流变动常态化。项目办是临时机构并非法人机构或独立的经济实体，没有明确的责任机制，作为管理者、决策者，却不承担决策风险，一旦发生纠纷或者隐患，会出现责任主体不清、互相推诿的问题。作为业主单位的国有企业或集团公司因体制限制难以履行项目建设业主法人职责，难以对项目实施过程进行有效监督管理。 

　　2、评价依据、标准欠缺。“项目办+公司”模式已经存在一段时间，但是法律法规和相关政策对该模式具体管理规定相对欠缺，导致审计评价缺乏标准。项目绩效评价缺乏完整的评价体系，权责不清，也给审计评价的客观公正带来一定的局限性。项目办决策，项目业主公司执行，政府与企业的参考依据不同，结果也不同，给审计评价也造成了一定的困惑。 

　　3、效益评价存在困难。当前国有企业承担较多政府基础设施、公益设施和体育赛事设施建设，大部分项目是为了提升城市品质，较多考虑社会效益而非经济效益；已完工项目大部分处于初始运营阶段，短时间内难以创造效益，未能实现企业经济效益与社会效益相统一。因此，以社会效益为主的政府项目，也给审计评价带来一定的局限。 

　　二、加强县域“项目办+公司”模式审计监督的对策 

　　（一）理清相关单位权责关系 

　　1、清楚界定项目办和职能部门、项目驻地政府的职责范围和功能定位，项目办应主要负责战略规划、协调服务、决策等，不得负责具体的合同签订、工程建设、项目资金管理等事务。项目业主公司负责工程项目建设全过程的管理，并做好建设项目完工转运营的相关交接工作。 

　　2、加强抽调工作人员管理。建立统一组织人事考核制度，在项目办成立临时党组织，把项目办纳入全面从严治党主体责任制范畴。核定合理的工作补贴标准，任何人不得兼职取酬。 

　　3、加强项目办和公司的经费管理。理清项目办、公司的资金用途，实行“两条线”管理，分别建立财政资金和企业资金经费使用的追踪问效制度，开展常规性审计监督，特别对专项资金收支情况要加强监督，切实规范资金使用范围和提高资金使用效益。 

　　（二）完善制度和评价体系 

　　1、建立健全管理制度。政府出台或完善“项目办+公司”模式管理办法，包括项目办成立至撤销全过程的权责清单，对项目业主公司的监督办法进一步明确和细化，从而推动审计监督发挥最大职能作用，确保审计过程的独立性和审计结果的客观性。 

　　2、建立高效评价指标体系。参考“项目办+公司”模式有关管理规定，分别建立一套对项目办和公司的评价体系，确定对项目办和项目业主公司的考核范围。对项目办考核内容中应包括对投资建设项目决策、招投标合规性等内容。对项目业主公司考核的内容，应当包括项目办决策的落实情况、建设全过程管理实施的效果性和对工程结算的真实性等。 

　　3、完善项目办财务管理内控制度。建立项目办与项目业主公司董事会形成一致的决策途径和制度，并建立决策事项分解落实制度。在项目业主公司建立资产采购、领用、保管、维修维护、报废核销等内控制度，确保内部监督有规可依。 

　　（三）加大审计力度 

　　1、将项目办经费收支审计纳入年度审计计划。利用审计部门现有的审计力量，加强建设项目跟踪审计；对建设项目管理经费的收支情况、建设资金的使用效益进行审计监督。 

　　2、加强业务培训。开展专业技术培训，提高审计人员工程建设、国有企业、大数据等方面审计能力和水平；创新审计组织方式，利用国有企业内审部门和第三方机构，充实审计专业队伍，提高审计工作的专业性。 

　　3、联合其他部门开展监督检查。与纪委监委、财政等相关部门联合开展对建设项目的审计调查，对“项目办+公司”模式的同类项目进行比对，对不合规的项目加大查处力度。 

　　（四）加强内审监督 

　　1、强化项目办内控管理。加强项目办的内部管理权利的独立性、内部管理制度的规范性，降低内控风险。   

　　2、发挥集团公司监察审计的作用。按照相关内部审计规定，在国有企业发展过程中，集团公司作为建设单位或者项目业主的母公司，应该建立内审制度，对所属子公司的干部履职、经济活动、政策落实等情况开展内部审计，发挥内审机构经济监督作用。 

　　参考文献 

　　[1]伍卫东.完善我国审计监督机制的研究[D].首都经济贸易大学，2013. 

　　[2]齐永立.我国政府临时机构监督研究[D].河南大学，2011. 

　　（晋江市审计局  何志侨供稿）