摘要：2015年12月，中央办公厅和国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，对完善审计制度做出全面规划和部署。作为国家审计机关最基层组成“细胞”的县区级审计机关，面对完善审计制度的新形势、新要求，如何提高审计质量，适应新常态，已经成为摆在审计人面前的一个重要课题。 

本文采用个案研究法，以泉州市鲤城区审计局为例，通过对该局实际工作中存在的独立性难保障、质量控制乏力、队伍管理有待加强等问题进行分析，以点带面地提出破解县区审计机关内部管理问题的解决途径。一方面，可能对改进基层审计工作面临问题有所帮助；另一方面，为在宏观层面研究我国审计制度和审计工作提供了一个实例。 

　　主题词：完善审计制度；县区审计机关；问题；对策 

　　十八届四中全会提出要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。2015年12月8日，中央办公厅和国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权作出了部署和安排。这是我国首次从国家治理高度对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权做出的总体部署和安排。对县区审计机关来说，怎样才能在“审计全覆盖”和“审计一体化”等完善审计制度背景下，提高审计质量，适应新常态，已经成为摆在审计人面前的一个重要课题。 

　　一、在完善审计制度背景下，县区审计机关内部管理存在的主要问题——以泉州市鲤城区为例 

　　泉州市鲤城区审计局成立于1987年12月，内设5个职能股（室、中心）：办公室、财政金融审计股、行政事业审计股、农工商与社会保障审计股、固定资产投资审计股；下属一个事业单位：鲤城区审计举报中心（加挂“基本建设投资审计中心”和“经济责任审计中心”）。人员编制18个，其中行政编制7个、事业编制11个。现有干部职工20人，其中：在编人员17人（行政干部5人、事业干部11人、行政工勤1人），借调参公人员1人，临时人员2人。 

　　鲤城区审计局连续三年被省审计厅评为审计信息宣传工作先进单位、审计统计工作先进单位；蝉联市文明单位；连续三年被市审计局评为审计信息工作先进单位、审计统计工作先进单位；被市审计局评为2014-2015年审计业务工作先进单位；被市妇联评为三八红旗先进集体；连续四年荣获区（第三系列）绩效考评优秀等次。审计局党支部被区委评为先进基层党组织；被区政府综合系统评为“五好党支部”。三年来，局审计项目共荣获1个全省优秀审计项目，2个省AO应用实例应用奖，1个全省计算机审计方法优秀奖；1个市AO应用实例优秀奖，1个全市表彰审计项目。1个审计组被审计署福建国土审计组评为国土审计先进集体。审计工作多次得到鲤城区主要领导的充分肯定。 

　　如上所述，作为基层审计机关，鲤城区审计局在历年的工作中取得了一定的成绩，在服务地方社会经济发展、推进当地法治政府、反腐倡廉建设等方面发挥了积极的作用，但在完善审计制度的背景下，对照适应新常态、践行新理念的要求也显现出一些在县区级审计机关中存在的普遍性问题，主要表现在以下几个方面。 

　　（一）审计独立性难以保障 

　　一方面，确定年初审计项目计划时，需事前征求地方党委政府主要领导和分管领导的意见；另一方面，过多参与地方党委、政府组织的事务性工作使得基层审计机关的监督角色越来越淡化，审计的独立性很难得到体现，国家审计有逐渐演变为政府内审的趋势，使得审计监督和服务的作用得不到很好的协调，甚至有本末倒置的危险。 

　　1．监督职能难以完全独立。按照《宪法》和《审计法》的规定，各级审计机关作为本级政府的一个职能部门，对本级政府负责并报告工作。因此在有关审计发现问题、处理和报告不得不考虑政府的意见，在某种程度上受地方政府领导的影响。财政预算执行审计不能完全脱离本级政府，审计客观反映问题的难度较大，对查出的问题不能完全依法作出处理，致使许多问题是屡查屡犯，特别是地方政府在本级预算执行过程中存在的问题得不到有效的整改和纠正，审计发挥作用有限。久而久之，财政预算执行审计只能是摸清家底，审计的监督职能难于完全体现。 

　　2．职责权限不明确。审计局作为区政府工作部门，由区政府常务副区长分管，在实际工作中，除了履行审计监督职责外，还不可避免的要承担一些与自身职能不相符或超出权限的工作。如在一些重点投资项目的决策、立项、运行过程中被要求提出审计意见；在配合上级审计部门调查取证或对审计发现问题整改时充当牵头责任单位等，这些工作不止给审计部门增加了许多工作量，还常常将审计部门置于两难之中，使日后审计监督陷于被动。 

　　3．经济人事不独立。一是经费受限。审计局作为鲤城区政府行政机关，经费纳入区财政预算统一管理，经费由同级财政部门提供保障。而财政审计是政府审计工作中重要的组成部分，审计作为监督部门，经费却来自于被监督部门，在财政收支中，在处理同级或上级的财政时，可能会站在地方政府利益上考虑问题，甚至出现隐瞒上缴上级的财政收入等现象。经费不独立、不保障，审计工作不可避免地受到制约。此外，审计人员的权益、待遇、薪金收入也受到了政府财政及相关部门的制约，审计工作的独立性和客观性难以体现。二是人事受限。局全体人员（包括一把手）的人事任免、管理权限在区委、区政府手中，在审计人员的任免、使用上难免受到地方政府的干扰，也使审计机关不可能完全无视区委、区政府的利益独立、严格地行使审计监督权。 

　　（二）审计质量控制乏力，审计风险普遍存在 

　　1．未形成科学系统的计划管理体系 

　　审计计划管理工作是审计工作的重要环节，它不仅关系到审计工作的高效开展，关系到工作成果的重要体现。一是计划管理缺乏科学性。首先，计划管理仅限于年初，计划制定前的必要性分析和可行性研究，计划执行时的进度跟踪、资源力量调整、质量和风险控制等环节被大大缩减；计划完成后的质量评估、绩效评价、经验总结和奖惩等工作也未能及时跟上。其次，计划编制缺乏弹性，对临时交办任务的应对机制不足，编制计划时未对政府临时交办项目、配合巡视组的巡查、配合纪委、财政组织检查等工作预留空间，以至人力、物力、财力严重紧张。二是投资审计项目缺乏计划性。鲤城区目前仍以工程预、结算审核为主要形式开展投资审计工作，且对各项目单位无序送审的不确定性难以协调，导致投资审计项目的计划性难以管控。三是计划执行缺乏有效控制。因基层审计项目相对较少，故局里统计工作并未真正分解到各审计组，而是由办公室指定专人负责，在实际操作中，常出现统计人员与业务部门信息共享不及时的问题，无法做到阶段性管理、监督，缺乏对审计项目计划执行情况的调度。 

　　2．广泛开展工程审计带来审计风险 

　　一是存在部分超越审计职权的审计事项。因历史原因，鲤城区政府投资项目投资预、结算审核事项一直由区政府授权予审计机关办理，财政局将审计局出具《最高控制价建议书》及《结算审计报告》作为投资项目的预结算依据，此做法不符合相关法规及审计机关职责和权限，存在较大风险隐患。二是投资审计力量无法满足日益繁重的投资审计任务。一方面受人事编制的限制，鲤城区审计局现有基建投资审计人员7人，其中6名在编事业干部、1名临时聘用人员，而平均每年要承担59个工程预、结算审计项目，工程审计人员的相对缺乏与审计任务不相匹配；另一方面目前工程预、结算审核为主的投资审计模式无法适应新形势下急需拓展新思路的需要，如对重大（重点）工程项目的跟踪审计、对全区项目的规范性抽查、重大项目实施效益审计的探索等，以及委托专业机构审计的复审、评估等工作尚需完善。工程审计信息化系统尚未建成，无形中也增加了投资审计风险。三是审计程序不规范带来审计风险。在项目多、人员少、限时短的压力下，有的项目没有严格执行审计程序，走简易流程，未进行审前调查，未编制实施方案、无审理机构的复核意见，不经局务会讨论，直接审计组讨论决定出具审计报告。有的项目是领导临时交办，资料不完整，没有严格执行发送通知书3天后进点审计，边审计边补充资料等，不可避免地产生了审计风险。 

　　3．仍未实现对审计实施全过程的有效控制 

　　审计局目前未设专门的审理机构，仅配有法制审理兼职人员两名，并非法律专业毕业。在实际执行过程中，受到法规力量薄弱、审计任务繁重以及法律法规不够熟悉等现实因素的制约，对审计项目实施过程的审理也只能通过对审计组、审计人员在审计实施过程中取得的文书资料进行复核，审理工作仍然局限于事后审理的书面审理，还无法做到对审计实施各个环节的跟踪审理。 

　　4．计算机审计环境受限影响审计质量 

　　一是缺乏会计算机编程又熟透审计业务的复合型人才。局里目前仅一名获得计算机中级的年轻干部，且身兼办公室人事、工资、财务、信息公开等多项综合事务。而大部分审计人员并非计算机专业毕业，缺乏深层次的计算机数据库软件的运用技能，加上上级机关的业务指导、培训较少，要很好地运用计算机软件来完成实质性审计难度仍然很大。二是审计软件更新速度滞后于财务软件。如财政部门的财务管理软件已升级为网络版，审计的单机版AO无法采集财政数据，在开展本级财政预算执行审计时遭遇瓶颈。三是没有建立专门的计算机审计股室。计算机审计人员附属于综合股室，无法自主确立计算机审计运用潜质的审计项目，无法做好计算机审计的实践创新工作、发挥计算机审计的效能。 

　　（三）审计队伍管理有待加强 

　　1．人少事多的矛盾突出 

　　以2016年为例，当年顶峰时期局全体人员23名（含借调及自聘人员），其中局领导6名、审计业务人员13名、办公室管理人员2名、司勤人员2名。13名审计业务人员中包括6名财务审计人员、7名基建审计人员（含一名借调人员及一名自聘人员），全年共实施审计项目68个，其中财务类审计项目12个，基建投资类审计项目56个，按两人一个审计组算，财务审计人员每人平均一年完成4个项目，基建审计人员每人平均一年完成16个项目。此外，部分业务人员同时身兼局党建、精神文明创建、绩效考评等综合事务，还有众多区委、区政府临时交办工作，因此，局领导中除了局长外，全部兼任审计工作。全局审计任务繁重超出承载能力，疲于应付，审计质量难以保证。 

　　2．队伍结构不尽合理 

　　首先，审计业务人员比重不高。作为专业性较强的行政机关，专业人员应占绝大部分的比例。审计局现有在编人员18人中，除去局领导和综合管理人员6人，审计业务人员12人，占在编人数的66%，专业性体现不够明显。其次，审计队伍出现老龄化现象。现全局人员平均年龄43岁，队伍老化现象凸显，且在领导班子中尤为突出，现局领导班子5人中，最年轻的副局长40岁，其余4人都在52岁以上，局领导班子平均年龄51岁，班子老化严重。再次，审计人员后续力量不足。虽然2012年以来局里通过调入、公开招录、聘用等方式陆续吸收了5名年轻审计干部，但审计干部的成长需要过程，且受机构改革编制限制，局里事业干部现已满编，一段时间内很难再进人，提升审计质量、出精创优的后续力量明显不足。 

　　3．人员素质不能适应要求 

　　绩效审计、审计信息化、全覆盖……，新常态要求审计人员具有复合型的知识结构，不仅要具备财务专业背景，还必须对经济管理、法律、计算机技术以及与社会保障、农业、环保、固定资产投资、财政、金融等专业审计领域相关的知识有足够的了解。目前全局大部分审计人员仅限于财务专业或工程专业人员，专业知识结构较为单一，现有的人员素质远远达不到这样的要求。 

　　4．培训、激励等制度体系存在缺陷 

　　一方面，缺乏一整套合理、科学的培训、激励体系，培训时未根据培训对象的年龄结构和知识结构开展分类培训，缺乏针对性。另一方面，上级审计机关对基层审计人员的培训手段单一，多为视频培训，集中教学很少，缺乏有针对性的业务指导，培训效果不明显，造成基层审计机关遇到困惑，尤其是具体实务性的审计问题的时候或无处可询；或征询了上级多个部门、再由上级相关部门层层征询，获得的指导很有限。此外，缺乏科学有效合理的绩效考评体系，影响了审计工作人员的工作热情和工作态度。 

　　二、县区审计机关创新发展对策研究 

　　（一）提高县区审计机关、审计人员的独立性 

　　1．实行基层审计机关垂直管理。在试点基础上，应尽快对省以下审计机关实行省级垂直领导体制，让地方审计机关从政府序列中脱离出来，强化监督力度，在全国审计系统形成一个有机的整体。 

　　2．保证县区审计人员的独立性。实行审计机构和人员的职业化管理。对审计机关的主要领导人、审计人员实行职业资格准入制和考试制、业务工作实行考核制、人员待遇实行官衔和业务职称结合制。根据不同职位，设定任职和专业资格条件，通过定期考核来确认，逐步提高县区审计机关的业务素质和职业胜任力。 

　　3．保障县区审计机关的经费。对审计机关必需的经费采取法定的预算手段给予保障。县区审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，向上报送，由审计垂直报批，层层划拨，切实保障县区审计机关的经费，从而割断县区审计机关与地方政府和部门间的利益联系。 

　　4．明确县区审计机关的管辖范围。对垂直管理的省级机构可以由审计署授权省级审计机关进行审计，各地方分支机构由省级审计机构授权各级地方审计机关进行审计，这样可以扩大审计监督的覆盖面，树立审计机关的权威。 

　　（二）加强质量控制、有效防范审计风险 

　　1．加强审计计划管理。一要科学合理地编制审计计划。要深入开展计划制定前的调研；主动与上级和下级审计部门以及其他部门单位对接，多方征求意见。同时，要注意保持计划弹性，可以根据调研成果以及以前年度党委和政府临时交办的工作量，评估自身的审计资源，预留一定比例的审计力量，避免随意调减。二要加强计划执行管理。审计执行过程中，计划管理科室要加强与项目执行单位的沟通交流，建立即将超时项目提醒机制及超时项目奖惩机制。三要完善审计计划管理制度。通过制度明确审计项目立项原则和立项程序、审计项目工作量评估和审结期限、审计项目计划分配原则、审计项目计划执行监控、执行审计项目结果以及责任与追究、执行后评价等具体内容。 

　　2．规范投资审计管理。一要理顺投资审计体制，对不符合审计职能的工作事项明确划分职责，一方面避免超越职责权限、超越自身能力、违反法定程序开展政府投资建设项目审计；另一方面改变预、结算审核的现状，逐步向跟踪审计、规范审查、效益审计转型，将投资审计力量解放出来。二要着力提升投资审计工作人员的专业水平和能力，培养出既懂工程、财务又懂法规、计算机的复合型投资审计人员。三要严格落实审计业务会议、审计质量复核、审计执法责任、审计执法过错责任追究等制度，同时积极完善相关监管制度规定，对重点环节进行严格把关和监督，重大问题提交业务会讨论决定，确保审计质量。四要强化社会中介机构审计服务。通过政府采购等形式，将部分审计事项委托社会审计机构完成，并由审计机关通过抽查方式进行规范和监管。 

　　3．加强审计质量控制。首先，要严格审前质量控制。重点对审计方案进行质量控制，拟定方案前可根据项目的规模和性质，进行充分的审前调查，必要时可进行试审，重点了解被审计单位相关财经管理的一些基本情况，收集相关资料。其次，要严格审中质量控制。重点对审计证据和审计工作底稿进行质量控制，根据任务变化需要，审计过程中还应对审计实施方案进行适当调整。可通过检查、监盘、查询、函证、计算、分析等方法，获取或编制相应的书面证据、实物证据、数据资料、鉴定结论等，同时还应取得审计对象承诺书。第三，要严格审后质量控制。主要对审计报告和审计档案进行质量控制，确保审计报告要素齐全、依据充分、内容完整、事实清楚、评价准确、建议可行。审计项目终结后，应及时办理立卷工作。 

　　4．加快审计信息化建设。一要争取资金与技术支持。要积极向地方政府争取财力支持，在年初预算时增加信息化建设的预算支出。要通过请进来、走出去的方式向上级审计机关学习，提升自身建设信息化审计的水平。二要培养信息化审计人才。首先，鼓励审计人员参与计算机中级考试，积极更新各类软件操作技能。其次，通过向上级审计机关选送培训、在项目实践中实时培训、推荐优秀人才到高校接受选学培训等方式提供人才保障。三要加快计算机应用步伐。重视研发与县区审计实际相符的、能解决实际问题的审计辅助软件，并在实践中不断完善。同时，要采取措施保证在审计实务中应用计算机技术，将信息化审计的重点摆在运用之上。 

　　（三）加强人力资源管理 

　　1．增强人员储备。在引入人才时，应当根据专业背景和学历层次，选择技能优势较强的年轻人才，逐渐改善审计队伍的学历、专业和年龄结构，并使之合理科学化。在满足专业要求的同时，加快引进人才，既要改善人员结构，又要解决人员不足与任务需求大的矛盾。 

　　2.完善相关管理制度。一要建立科学有效的人力资源管理体系，要综合运用传统有效的管理方法，还要进行制度创新，制定完善的人力资源管理制度，例如薪酬管理制度、职务晋升制度、绩效考评制度等等。二要创新人才选拔机制，增强选拔人才工作的透明性，促使优秀的审计专业人才脱颖而出，注重从基层一线审计机关进行专业审计人才的选拔，注重选择政治上靠得住、业务上做得精、作风上过得硬的人才到领导岗位上，充分发挥其模范带头作用。 

　　3.完善人员培训和激励制度。首先，建议市级以上审计机关设立专门的指导科或指定某个科室，负责对基层审计机关的业务培训和指导，使基层审计机关可现场面对面、有针对性地与专业人员征询、探讨业务、法制等问题，释疑解惑，在整个审计系统形成自上而下的培训、指导体系。建立健全审计人员教育培训制度，建议上级审计机关针对新颁布的与审计业务相关的法律法规及时组织形式多样的培训活动；基层审计机关也应定期举办各类教育培训，邀请资深专家或上级审计机关业务能手对审计人员进行指导，或采取以会代训形式，围绕某个主题组织业务人员交流探讨，以讲促学、以学促干，提高审计人员的业务能力及整体素质。同时，通过领导与下属之间的传帮带效应，带动审计人员整体素质的不断提高。其次，加强学习审计工作中不断涌现的新知识和技能，并汲取提高计算机科技中的审计知识，实现审计方法与技能手段的不断创新。再次，要培训出一批精通审计理论并拥有大量实际经验的复合型人才，实现“单一型”审计人才向“复合型”审计人才的转变，以此适应并满足审计事业发展的现实需要，日后出现审计人力不足的情况时能及时进行调整。