摘  要：2015年以来，南平市深入贯彻中央、省委关于推进生态文明建设的决策部署，在福建省率先开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计试点，在实践中探索形成乡镇领导干部自然资源资产离任审计“五围绕五突出”的南平审计方法，得到省委尤权书记等省领导的充分肯定，要求在全省研究总结推广南平做法。目前，福建已在全省范围内总结推广。 

　　关键词：领导干部自然资源资产离任审计  乡镇  生态文明建设 

　　第一部分  为什么要开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计试点 

　　一、领导干部自然资源资产离任审计的内涵 

　　党的十八大以来，党中央、国务院，各级党委政府重视审计工作，赋予了审计机关新任务，提出了高要求，新时期、新常态下审计工作呈现出新的特点。领导干部自然资源资产离任审计即是审计机关的新职责、新任务。 

　　领导干部自然资源资产离任审计，是指以领导干部任职前后自然资源资产实物量及生态环境质量状况变化为基础，以任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况为主线开展的一项审计，是对领导干部任职期间在自然资源资产管理和生态环境保护方面履行职责情况进行审计。开展领导干部自然资源资产离任审计，对促进领导干部树立正确的政绩观，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，守法、守纪、守规、尽责，推动生态文明建设和各项改革任务顺利实施具有重要意义。 

　　二、开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计试点的必要性 

　　按照中共中央办公厅 国务院办公厅《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》的规定，审计对象主要是地方各级党委和政府主要领导干部——从省到乡镇党委和政府主要领导干部。审计试点时包括离任的领导干部和在任的领导干部。 

　　选择乡镇层级开展领导干部自然资源资产离任审计试点的原因有三： 

　　一是，打通落实生态文明建设政策“最后一公里”的客观需要。乡镇是各项国家生态文明建设政策的落脚点，也是传导终端，政策贯彻的效果如何，关系到生态文明建设的成败。基于此，南平市审计局把乡镇领导干部自然资源资产离任审计试点工作视为打通政策落实的“最后一公里”，成立由局长亲自担任组长，组织精兵强将，精心部署安排，协调内外资源，合力攻坚克难。 

　　二是，夯实乡镇自然资源资产管理基础的客观需要。乡镇自然资源资产管理基础数据缺失，数据不清，权责不明，客观上需要审计部门对此进行探索、研究和评价，以此引导乡镇层级夯实自然资源资产管理基础工作。 

　　三是，调动市县两级审计力量的客观需要。县级主官属省管干部，对县级主官开展领导干部自然资源资产离任审计试点须经省上授权，市县两级审计机关真正的审计对象只有乡镇层级。市县两级审计人员占全国审计机关人员的89%，开展乡镇层级领导干部自然资源资产离任审计正是调动近九成审计力量所面临的客观实际。 

　　第二部分  开展乡镇领导干部自然资源离任审计的难点 

　　一、南平市开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计探索过程 

　　按照福建省审计厅以及南平市委政府的部署要求，几年来，南平市审计局分阶段分步骤扎实推进南平市领导干部自然资源资产离任审计工作。 

　　2014年，贯彻党的十八届三中全会对领导干部实行自然资源资产离任审计的要求，在上级审计机关做出审计试点部署前，南平市审计局在一些经济责任审计项目中安排自然资源资产相关审计内容，对自然资源资产离任审计进行了初步尝试。 

　　2015年，在省审计厅统一安排部署下，开展松溪县领导干部自然资源资产离任审计试点。并审计了五个乡镇的水资源和森林资源情况。 

　　2016年8月，贯彻《国家生态文明试验区（福建）实施方案》（中办发〔2016〕58号）的通知要求，开展光泽县领导干部自然资源资产离任审计试点，试点审计中对六个乡镇土地资源、森林资源、水资源进行了审计。 

　　2016年11月，为进一步探索乡镇领导干部自然资源资产离任审计的方式方法，部署安排对武夷山市上梅乡、延平区赤门乡、建阳区崇雒乡、建瓯市房道镇、浦城县山下乡、顺昌县郑坊镇、政和县岭腰乡等7个乡（镇），开展森林资源审计。 

　　2017年2月开始，安排对十县（市、区）闽江源流域生态环境保护情况审计，对十县（市、区）20个乡（镇）开展领导干部自然资源资产离任审计试点。目前，审计工作已完成现场作业。 

　　二、目前开展乡镇领导干部自然资源离任审计存在的主要问题 

　　（一）审计操作指引存在的问题。主要表现在：现行《领导干部自然资源资产离任审计操作指引》是以县级以上党政领导干部为主要对象，以资源类型分别制作，《指引》审计内容很多不适合乡镇自然资源资产管理现状。 

　　（二）审计对象基础数据缺失、权责不清的问题。主要表现在：大部分自然资源资产基础数据管理、行政许可权、行政执法权不在乡镇党委政府，而是在县直相关职能部门，如：土地规划、征占林地、林木采伐许可、用水取水许可、矿山开采、涉河涉水项目审批等，乡镇七所八站人员与经费由其上级部门统一管理，如土地所、林业站、水工站等，其承担的是受托权责。 

　　（三）审计资源存在的主要问题。主要表现在：①审计数据涉及国土、农业、林业、水利、环保等多部门，既有结构化数据，也有非结构化数据，需要大量运用计算机技术进行分析，需要利用部门专业技术支持；②审计人员专业结构、知识结构不合理，既能够熟练运用计算机审计，又懂得自然资源资产管理和生态文明建设政策法规的审计人员偏少，影响自然资源资产离任审计的开展。③部分审计人员对乡镇领导干部自然资源资产离任审计的内涵认识不清，从思想认识上还没有脱离财政财务收支审计和经济责任审计的框架，缺乏创新意识和审计风险意识。 

　　第三部分  开展乡镇领导干部自然资源离任审计的对策与方法 

　　开展领导干部自然资源资产离任审计是一项处于试点阶段的制度创新和政策创新，我国目前尚未形成成熟的领导干部自然资源资产离任审计制度，没有成熟的模式可学可用。因此，要找准切入点、结合点和着力点。南平市审计局打破市县审计机关以及业务科室界限，集中全市审计机关业务骨干，采取‘行业审计’的组合模式，组建自然资源资产离任审计队伍。把试点工作当成一个大课题来研究，再将大课题中的小课题分解到每一个审计小组，让每一个小组都成为一个课题组，围绕审计课题边审计边研究边总结。 

　　南平市审计局在试点中，形成了“五围绕五突出”的审计方法。“五围绕五突出”即围绕“审什么”，突出乡镇党政主官履职、当地自然禀赋、生态建设目标三个重点；围绕“如何审”，突出内外资源运用、大数据技术运用、审计署操作指引在乡镇的运用和乡镇权责清单的运用等四个运用；围绕“如何评价”，突出自然资源资产管理评价指标完成情况表、自然资源资产管理责任状履行情况表和政策制度落实情况表三张表格；围绕“如何定责”，突出“任前问题看整改、任内问题看决策”、数量质量并重以及责任链条同步三个原则；围绕“如何运用”，突出促进政策在乡镇落实，打通“最后一公里”，促进领导干部守法、守纪、守规、尽责，促进乡镇牢固树立绿色发展理念。 

　　一、围绕“审什么”，突出三个重点 

　　一是突出乡镇党政主官履职。针对乡镇党委政府在自然资源资产和生态环境保护方面所承担的职责任务，将乡镇党政主官作为审计重点，促进自然资源资产管理和生态环保各项政策在基层的落实。二是突出当地自然禀赋。南平地处闽北山区，森林覆盖率居全省前列。同时作为闽江源头，境内河流众多，水资源十分丰富。在试点审计中，结合南平的自然禀赋突出森林资源和水资源审计。三是突出生态建设目标完成情况。将《南平市生态文明体制改革实施方案》提出的36项目标任务，以及南平市打造全国绿色发展示范区，推进国家主体功能区和重点生态功能区建设等目标任务，作为乡镇党政领导干部自然资源资产离任审计的工作重点。 

　　二、围绕“如何审”，突出四个运用 

　　一是突出内外资源运用。一方面，整合外部资源“开门搞审计”。建立部门联席会议制度，用好国土、农业、林业、水利、环保等专业主管部门力量，借助各部门的专业技术，提高乡镇领导干部自然资源资产离任审计的专业性和准确性。如在审计现场勘察、专业数据提取过程中，充分利用国土、林业等部门的地理信息系统和专业技术力量。另一方面，整合审计机关内部力量资源与项目资源。试点审计中，打破市县审计机关以及业务科室界限，集中全市审计机关自然资源审计业务骨干、计算机审计技术人员，采取“行业审计”的组织模式，组建自然资源资产审计专业队伍。同时整合项目资源，将自然资源资产审计与经济责任审计、政策跟踪审计、生态环境审计等相结合，实现自然资源资产审计一审多果、一审多用。二是突出大数据技术运用。综合运用3S技术（遥感RS、地理信息系统GIS、全球定位系统GPS）、数据库技术，以“天地图•福建”基础测绘成果数据和各部门业务数据为基础，有效整合土地、水、森林、环保等各类自然资源数据。如在核查基本农田保护问题时，采用叠加分析法；在核查闽江流域生态林保护中，采用邻域分析法；在现场核实过程中，注重运用GPS定位技术；在对水质、大气、污水排放等各种监测数据的审计中，注重运用好SQL Server数据库软件，形成《计算机技术在森林资源资产审计中的应用》《环境监测数据的计算机审计方法》《SQL Server 2008在自然资源资产审计中的应用》等一批审计实例。三是突出审计署操作指引在乡镇的运用。采取边审计、边研讨、边总结的方法，结合乡镇审计实际对审计署“操作指引”共进行101处调整。如增补15项符合当地乡镇实际的审计事项，剔除34条不符合南平乡镇实际的审计事项，整理3个审计步骤，修改49项内容，形成了较为符合南平特点的《乡镇领导自然资源资产离任审计操作指引》。四是突出乡镇权责清单的运用。从乡镇权责清单入手，对乡镇政府已明确的权责清单进行筛选，梳理与履行自然资源资产管理和生态环境保护责任相关责任事项合计169项，其中乡镇党委政府125项，乡镇国土所、林业站等县（市、区）直属部门派驻机构38项，市直部门委托下放事项6项，据此结合相关领导干部任期和职责权限开展审计。 

　　三、围绕“如何评价”，突出“三张表格” 

　　南平市在试点中按照“可量化、易核实、可追溯”和“用数据和事实说话”的原则，探索建立“三表并行”评价法，对领导干部履行自然资源资产责任情况进行总体评价。“三表”即约束性指标完成情况表、责任状履行情况表、政策制度落实情况表，基本涵盖乡镇领导干部自然资源资产履责的方方面面。一是评价约束性指标完成情况。选择责任清晰、标准明确的针对乡镇层级的约束性指标进行量化评价。如，在森林资源方面，选择森林覆盖率、森林保有量、采伐面积等8个指标进行评价；土地资源方面，选择耕地保护量、基本农田保护面积等相关指标进行评价。二是评价责任状履行情况。全面梳理被审计对象与上级政府或相关部门签订的有关自然资源资产管护方面的责任状，进行量化评价。如，党政领导干部生态环境保护责任书，森林管护责任制、耕地保护目标责任状、黄标车淘汰责任状等。三是评价政策制度落实情况。对上级制定的有关自然资源资产和生态保护政策的贯彻执行情况、管理制度的建立执行和效果情况，进行量化评价。如，中央、省、市、县有关生态文明建设、生态补偿机制，以及五类自然资源管护等方面的政策制度在乡镇的贯彻执行情况；“三个必造”造林绿化任务完成情况；“河长制”在乡镇落实情况等。 

　　四、围绕“如何定责”，突出三个原则 

　　一是“任前问题重点看整改、任内问题重点看决策”原则。试点审计中，针对往届党委政府存在的遗留问题，重点看本届党委政府对问题的整改纠正情况。如在建阳区崇雒乡审计中，发现该乡镇2004年违规将部分村落、水田违规划入生态林，并取得相应的生态林补助，该问题发生在往届班子任期，因此在责任认定上，重点围绕本届乡镇党委政府未对该问题及时整改，以及继续违规获取生态林补助款项等违规行为进行定责。二是“数量质量并重”原则。在审计发现问题的领导责任认定上，既关注约束性任务数量指标完成情况，也关注同一时点资源的自然状态和丰富程度等质量状况。如在森林资源资产的审计中，在审核森林覆盖率、森林确权面积、林地保有量等数量指标的同时，也关注森林林类和树种结构、林木蓄积量、森林的采伐与造林面积比，以及森林的病虫害面积等自然资源资产质量指标。三是“责任链条同步确定”原则。对审计查出的乡镇自然资源资产与生态环境损害的行为，按照《福建省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》等规定，对乡镇党政领导定责的同时，对县（市、区）相关主管部门以及乡镇有关站办同步定责，构筑责任链条。如，针对闽江上游的乡镇存在生猪养殖污染整治不到位问题，同步对县、乡、村三级责任人进行问责。 

　　五、围绕“如何运用”，突出三个促进 

　　一是促进政策在乡镇落实，打通“最后一公里”。打通“最后一公里”是开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计的出发点，也是落脚点。通过审计揭示乡镇在自然资源资产管理和生态环境保护中存在的问题，提出审计建议，持续督促相关问题整改，促进各项政策真正在乡镇落实到位。目前，南平市试点审计已披露问题176项，提出审计建议30条，反映如“约束性指标只落实到县级，未分解到乡镇”“涉及自然资源资产管护的乡镇站办隶属县级主管部门，工作职责与乡镇脱节”等典型性、普遍性、倾向性问题。二是促进领导干部牢固树立绿色发展理念。将审计发现问题及整改情况定期向党委、政府、纪检监察机关、党委组织部门通报，作为对各乡镇党委政府党风廉政建设责任制考评、乡镇党政“一把手”述职述廉点评、乡镇党委政府绩效管理考评的重要内容，以“多平台”合力推动审计揭示问题的整改。通过强化审计结果运用，从严问责追责，推动各级领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，牢固树立绿色发展理念。2015年以来，南平市共查处破坏生态环境及相关部门履职不到位等问题156起，被立案调查151起，被党纪政纪处分142人、问责16人、组织处理9人。三是促进一批生态文明建设长效机制的形成。相关县（市、区）和乡镇在问题整改中，采纳审计建议，出台一系列制度和办法，有效加强了生态保护建设。如，光泽县结合落实“河长制”，建立全县水环境质量考核补偿机制，建立了“绿水”补偿、“青山”补偿、智慧生态环境监管等生态文明建设长效机制，促进一批突出的环境问题得到有效解决，生态建设的短板得到加快补齐。 

　　【参考文献】 

　　[1]国务院 2016年11月24日《“十三五”生态环境保护规划》（国发〔2016〕65号） 

　　[2] 南平市延平区、建阳区、武夷山市、建瓯市、顺昌县、浦城县、政和县人民政府 2016年1月 乡（镇）人民政府法律法规授予权责清单 

　　[3]中共中央办公厅 国务院办公厅 2015年10月30日《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》（厅字〔2015〕32号） 

　　[4]中共福建省委办公厅、福建省人民政府办公厅 2016年2月5日《贯彻落实开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案的实施意见》（闽委办发〔2016〕5号） 

　　[5]中共福建省委办公厅、福建省人民政府办公厅 2017年6月10日《福建省党政领导干部自然资源资产离任审计实施方案（试行）》（闽委办发〔2017〕23号） 

　　[6]中共中央 国务院 2015年4月25日《关于加快推进生态文明建设的意见》 

　　[7]中共中央 国务院 2015年9月23日《生态文明体制改革总体方案》 

　　[8]中共中央办公厅 国务院办公厅 2016年8月12日《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》及《国家生态文明试验区（福建）实施方案》（中办发〔2016〕58号） 

　　[9]国务院 2014年3月10日《关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》（国发〔2014〕12号） 

　　[10]中共福建省委 2013年12月03日《关于贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》 

　　[11]中共中央办公厅 国务院办公厅 2015年8月09日《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》