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浅析领导干部海洋资源资产离任审计

莆田市审计局: 郑阳锋 李金春

时间:2018-09-20 15:20   来源:福建省审计厅       字体显示:   默认   阅读:{{ pvCount }} 次

  海洋经济作为国家战略性新兴产业的重要组成部分,对我国经济社会发展具有重要的战略意义。加强海洋功能区划规划管理,合理配置海洋资源资产,是保护和合理开发海域资源的一种重要抓手。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出,探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制 面对这一项全新课题,莆田市审计局围绕领导干部在海洋资源资产开发、利用和保护中的职责和责任,积极探索领导干部海洋资源资产离任审计新理念、新思路、新举措,取得了一定的成效。 

  莆田市海域自然资源基本情况 

  莆田,位于福建省沿海中部,古称“兴化”,又称“莆阳”、“莆仙”,历史悠久,人文璀璨,素有“海滨邹鲁”、“文献名邦”之美称,是中华妈祖文化的发祥地。现辖仙游县、荔城区、城厢区、涵江区、秀屿区五个县区,全市陆域总面积4200平方公里,海域面积1.1万平方公里,总人口349.9万,是海峡西岸一座正在崛起的新型港口城市。 

   莆田是海洋资源大市,具有港、景、渔、涂、能、岛、文”7大海洋优势资源,拥有湄洲湾(北岸)、平海湾、兴化湾(南岸)3大港湾,湄洲岛、南日岛等11个有居民海岛和256个无居民海岛。全市海岸线总长443公里,其中:大陆岸线总长336公里,岛岸线107公里,可开发港口岸线100千米,深水岸线资源丰富,盛产鳗鱼、对虾、梭子蟹、丁昌鱼等海产品。海洋能和风能资源丰富,潮汐能可开发的装机容量达360万千瓦,占全省海洋潮汐能总容量的36%;海上风能可开发量160万千瓦,风电发展潜力大。 

  近年来,市委、市政府提出发展蓝色海洋经济新理念,紧紧围绕“坚持绿色发展,打造宜居港城、建设美丽莆田,创建美丽中国的示范区”奋斗目标,全面优化海洋空间开发布局,合理开发利用海洋资源,大力实施海域海岸带整治修复工程,有效保护海洋生态环境,促进全市海洋经济的可持续健康发展。2016年全市海洋经济总产值达893亿元,是2010年初的3.25倍数,年均增长18.4%;海洋生产总值达492亿元,年均增长21%,约占全市GDP1811亿元的27.2%,莆田海洋经济已成为国民经济发展的重要增长极。 

  全市海域功能区划情况 

  莆田市根据国务院批复同意的《福建省海洋功能区划(2011-2020年)》,科学修编了《莆田市海洋功能区划(2013-2020)》。修编后,海洋功能区划海域面积4098平方公里(含海岛),其中:农渔业区5个、渔业基础设施(渔港 26个,面积2858.21平方公里(莆田境内2851.32平方公里),占用岸线186036;港口航运区含港口区7个、航道区10个、锚地区4个和陆岛交通码头区19个,面积84.74平方公里,占用岸线40177;工业与城镇用海区14个,面积120.6平方公里,占用岸线149032;矿产与能源区5个,面积353.1平方公里,占用岸线11762;海洋保护区2个,面积180.46平方公里;保留区2个,面积466.56平方公里;特殊利用区42个(排污区4个、海底管线区27个、跨海通道区10个、倾废区1个)。到2020年,全市围填海规模控制在60平方公里以下,海水养殖和增殖用海功能区面积不少于240平方公里,海洋保护区面积不少于180.46平方公里,海洋保留区面积不少于466.56平方公里,大陆自然岸线保有率不低于23.6%,整治修复海岸线不少于10公里,符合一、二类海水水质标准的海域面积占《区划》海域总面积达到75%以上。 

  海洋生态红线划定情况 

  全市海域划分为2个一级生态红线区,31个二级生态红线区,一、二级红线区1858.88平方公里,占全市海域面积的45.32%;纳入红线的自然岸线79.23公里,占政府公布莆田大陆岸线总长336公里的23.58%;海岛自然岸线总长244.95公里,纳入红线海岛自然岸线长195.56公里,占比79.84%2014年颁布实施《莆田市海洋环境保护规划》,全市海域划分为2个重点保护区,7个控制性保护利用区,7个开发监督区。 

  二、审计的目标和内容 

  当前,莆田市审计局按照中央提出的加强生态文明建设的要求,依据国家有关海洋方面的法律法规、市委市政府发展蓝色海洋经济的奋斗目标、《莆田市海洋功能区划(2013-2020)》规划等,明确“围绕政策落实、突出履职责任、揭示问题原因、探索责任追究”的审计目标,重点审查海洋功能区划执行、海洋生态红线区域保护、海洋资源资产的开发利用、海洋环境质量与污染防治、重大用海项目环境保护、无居民海岛保护管理等6个方面内容,通过审查资源、资金、环保三条主线,扎实开展领导干部海洋资源资产离任。 

  (一)审计目标 

  现阶段,海洋资源资产离任审计主要目标是通过检查国家和地方海洋保护法规、政策贯彻情况和海洋保护项目建设及资金的收入、使用、管理情况,掌握海洋资源存量结构和总体规模,揭示领导干部在海洋资源资产管理等方面的责任,促进领导干部全面履行管理好海洋资源资产,推动海洋生产活动的规范有序,加强海洋生态文明建设。一是摸清情况。摸清所在地区海域范围、浅海、滩涂、沙滩、海产品、水产品养殖、海洋矿产等资源资产实物总量,特别是领导干部任职期间的存量变化情况。二是揭示问题。重点揭露领导干部任职期间违反本地区海洋功能区划、触及或突破“红线”违法用海活动、海域资源资产管理等方面损害国家利益行为等典型问题,特别是对当前和今后一个时期内影响深远的违法违规用法行为活动。三是界定责任。对审计发现的问题,按照权责一致的原则,区别“三个区分”,准确界定被审计领导干部应承担的责任。对审计发现的因人为因素造成的严重损毁海洋资源资产和重大生态环境污染损害责任事故,要对照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的规定进行追责问责。四是成果运用。通过审计,及时向有关方面反映审计结果,提高领导干部遵纪守法意识,正确处理好“开发海洋资源与保护海洋环境”关系,促进海洋资源规范管理,确保海洋资源资产的开发、利用中的经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。同时,对审计反映的典型性、普遍性、倾向性问题,从机制、机制方面分析原因,提出科学性、前瞻性、引领性的建议,为党委、政府的决策提供依据。 

  (二)审计内容 

  海洋资源资产离任审计,主要是以被审计领导干部任职前后所在地区海洋资源资产负债表反映的自然资源资产实物量及生态环境质量状况变化为基础,围绕“任职期间履行海洋资源资产管理和生态环境保护责任情况”审计主线,对领导干部履行海洋资源资产开发、利用、保护、管理等责任情况进行审计。 

  一是海洋资源资产管理和生态环境保护法律法规、政策措施执行情况和效果。检查被审计领导干部所在地区是否及时贯彻落实《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》、《海岛保护法》、国务院的《海洋功能区管理规定》和等法律法规和《海洋功能区划(2013-2020)》编制等海洋资源管理等重大政策规定的具体措施、细则和实施办法等,制定的政策制度内容是否符合国家规定和当地实际情况,各相关部门的责任是否明确;海洋资源资产经营管理和保护工作是否纳入当地政府绩效考核内容;考核指标分解落实,内容的全面性,措施的明确性等方面的工作情况;是否制定海洋环境重大破坏应急预案,是否将禁止性、限制性、约束性政策纳入当地国民经济和社会发展规划;各阶段工作任务、完成情况及取得成效等。 

  二是海洋资源资产管理、功能区规划和海洋生态环境保护约束性指标和目标责任制完成情况。主要根据国家、省市海洋功能区划及细分领导干部所在地区海洋功能区划编制情况、本地区海洋资源资产总量变化情况以及自然海岸线保有率等约束性指标等,审查海洋资源的出让、出租、出借的程序是否合规,海洋资源资产是否流失或无管控自由侵占的失控管理状态,海洋功能区划科学论证、海洋生态红线制度的制定、海洋生态红线区面积管控、大陆自然岸线保护等工作情况,是否通过入海排污口设置严格控制入海排污总量,是否开展海洋环境影响评价,是否按权限核准海洋环境影响评价,污水排放达标率是否达到上级政府下达的指标要求。 

  三是海洋资源资产开发利用和生态环境保护重大决策情况。主要审查海域供应审批程序情况,是否存在违规、超权限或化整为零审批;围(填)海项目用地审批,是否超围填海计划供应海域;对违法用海的执法查处力度,是否存在海域使用执法不严,执法过程中存在玩忽职守、失职渎职、弄虚作假等行为;海洋环境质量主要指标是否达到上级政府下达的海洋环保责任目标要求。 

  四是海域使用金等相关资金征收管理使用及项目建设运行情况。审查海域使用证的办理、年检等管理情况,审查海域使用金的收入、支出管理情况,并通过分析海域使用金各年度的增减变化情况情况,发现是否及时足额征收海域使用金,是否超范围使用或援用海域使用金,是否想在未按照规定的程序和权限批准减免海域使用金等海域使用金管理不规范行为。 

  五是海洋资源资产开发利用中重大资源环境事件、环境风险隐患及预警机制建立和执行情况。检查被审计领导干部所在地区的海洋与渔业管理机制建立情况,评价海洋服务保障机制是否健全,海洋环境突发事件应急处理机制、渔业安全生产预警预报体系和渔业生产安全事故行政责任追究制度的工作执行情况;检查所在地的海洋灾害发生情况,任职期内海上溢油污染事件的发生、查处和索赔情况,任职期内海洋灾害的发生频次、严重程度等,评价被审计领导干部是否采取积极有效措施,应对和防控海洋资重大资源环境事件、环境损害事件,是否存在不作为、失职、亵职行为。 

  三、推进海洋资源资产离任审计的工作建议 

  (一)科学谋划工作,整合审计资源。 

  海洋资源资产离任审计是一项综合性高、专业性强的工作,信息量丰富、可操作性难、涉及面广。在目前审计队伍专业结构较为单一、专业人才缺乏的情况下,所以,一方面,由审计部门总体上进行统筹,做好顶层设计,建立专业人才信息库,将国土、海洋、财务、环保、统计、计算机等专业人才纳进来,抽调参与审计实施,共同搞好资源资产审计。另一方面,要认真做好审前调查,坚持“一编二结合三突出”, 科学谋划,分步实施。“一编”即编制好领导干部所在地区海洋资源资产负债表,如实反映海洋资源资产的形成、开发、使用、消耗和再生等各环节的状况,也是审计人员摸清海洋资源资产的家底的依据。“二结合”即同领导干部经经济责任审计与专项审计有机结合,将海洋资源资产与生态文明建设责任纳入领导干部经济责任审计重要内容,实现有机结合,拓展审计领域,深化审计内涵。“三个突出”即突出贯彻执行国家及上级政府的政策法规的情况,紧紧“海洋功能区划”这一主线,加强对政策措施落实情况的全覆盖审计监督;突出规范权力运行情况,关注重大围(填)用海活动的审批规划、海域使用金的收支管理、涉海补贴惠民资金的发放、非法违法用海活动的打击执法力度等情况审计监督。突出重大问题的揭露和查处力度,围绕中央提出从严治党新要求和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的规定,紧扣海洋资源资产的开发、利用、保护等重点环节和资金,严肃揭露和查处滥用职权、骗取侵占、破坏环境、损毁资源、损害群众利益等问题。 

  完善评价体系,建立追责机制 

  领导干部海洋资源资产离任审计尚处在起步探索阶段,当前对领导干部在海洋资源开发利用中的责任界定,是审计的难点之一。因此,当务之急是,根据领导干部所在地的海洋主体功能区定位以及自然资源禀赋特点和生态文明建设的目标任务,参考当地《国民经济和社会发展规划纲要》中确定的资源环境约束性指标和《生态文明建设考核目标体系》、《绿色发展指标体系》等双体系,聚焦当地重点海洋资源和重要生态环境保护任务,积极构建党政领导干部自然资源资产离任审计科学合理的评价指标体系。要在与相关部门及领导干部的博弈中,试行问责、不断完善,逐步形成共同认可的评价考核指标体系,实现“三个防控”终及目标:事前预警,抑制领导干部盲目透支海洋环境,超前、过度开发海洋资源的冲动;事中控制,第一时间发现用海决策和活动过程的重大违法违规问题,及时对海洋资源的伤害降低到最低程度;事后追责,一改过去“有人破坏无人补偿”的畸形现象,努力纠正“免责”政绩观。 

  对审计发现的重大疑点问题和案件线索,应及时移送纪检、监察和司法机关进一步查处,积极推动对相关责任人的问责,发挥好审计“紧箍咒”和反腐“尖兵”的作用。同时,在全面分析问题原因的基础上,正确处理“制度机制合理性与改革发展、权力运行制约与权力寻租、制度机制设计与实际差异”三个关系,审慎做好“三个区分”,即区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私,按照“好、较好、一般、较差、差”五个层次客观定性评价区别好“三个区分”,确保问责的客观、公正、公信。 

  聚集政策重点,坚持需求导向。 

  领导干部海洋资源资产离任审计只有聚焦党中央提出生态文明建设核心,对审计存在的共性问题,从体制、机制方面查摆原因,提出前瞻性、建设性建议,形成较高价值的审计成果,才能促进审计结果用好、用活、用足,实现“三个促进”。一是促进党政领导干部树立科学政绩观。党政领导干部的发展思路、改革理念决定着一个地区发展方向,对领导干部的资源资产管理责任进行审计监督,有助于其完善思路、科学决策,提高其决策的生态意识,促进地区事业均衡发展。二是促进审计自身创新、转型。海洋资源资产责任审计是绩效审计的一种重要形式,只有大胆创新审计方式,才能高效开展好这项工作。三是促进加快生态文明制度建设。通过审计,揭露和查处海洋资源环境领域存在问题,促进节约资源、保护环境基本国策的贯彻落实,实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。 同时,坚持需求导向,针对不同主体,要有所侧重,有的放矢,起到举一反三的效果。向党委、政府专题报告时,侧重全局性、普遍性及政策层面上的问题,着重在政策、制度层面通过出台、修改或取消相关政策规定等,解决审计发现的问题,提高党政领导生态意识,树立科学政绩观;向人大报告时,要对发现问题合理归类、汇总和排序,合理减少标题层级,做到高度概括,用最直观的方式、最简洁的语言,提高报告的易理解性。向上级审计机关报告时,着重报告的专业性、技术性和可复制性,用专业术语、图标、附表等方式予以表述,提练审计模式,提高专题审计报告的可借鉴性、可复制性、可推广性。 

  (四)整合基础数据,创新审计方式。 

  领导干部海洋资源资产离任审计,审计对象是一级地方党委、政府,涉及部门多、年度跨限大,如果仍然依赖传统的手工审计的段,那犹如在海量的信息、数据中捞针,在有限的时间和人员力量条件下,依靠传统的审计方法和手段,难以审深查透。所以,一要实现资源共享。由海洋资源资产相关管理部门建立统一规范的数据档案,实现信息资源共享、数据规范和整合,实行统一管理,逐步形成所在地的海洋资源资产基础数据库,为进一步深化领导干部自然资源资产离任审计做好大数据储备。二要积推广计算机审计。借助计算机建立审计模型,对被审单位的海量数据库进行层层比对、筛选、分析等,查找问题,提高审计效率和提升审计成果。三要创新审计手段。要依托卫星遥感数据接收系统、GPS全球定位系统、谷歌地球、排污监测系统、GIS地理信息系统软件等技术手段,综合发挥资源环境领域的监测网络功效,加强对相关业务管理系统和数据的比对分析,收到出奇制胜成效。同时,要借助上级审计机关和相关部门单位的专业技术力量,快速锁定疑点线索,提高审计工作质效。四要开门搞审计。积极推荐相关领域的业务骨干、技术专家和相关学者,建立党政领导干部自然海洋资源资产离任审计咨询专家库,为审计工作提供专业支持和理论指导。要坚持“开门搞审计”,邀请相关专家对审计工作方案和技术方法提出意见建议,聘请外部专家参加审计项目为现场审计提供技术支撑。 

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